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我国交通基础设施建设与区域协调发展
作者:冯杰 于军  来源于:,  发布时间:2005-6-26
我国交通基础设施建设与区域协调发展

内容提要:从交通基础设施和区域协调发展的关系出发,分析了我国交通基础设施建设的现状、问题及其对我国区域协调发展的影响,归纳了我国未来的区域经济空间基本构架与西部基础设施规划,提出了基于区域协调发展的非平衡基础设施发展战略和促进区域协调发展的交通基础设施建设的相关政策与建议。

关键词:区域协调发展  基础设施  交通运输  西部大开发

  一、我国交通基础设施建设的现状及存在的问题
  我国交通运输发展的历程迥异于发达国家.经过近50年的发展,形成了初具规模的综合运输体系。但总体来看,建国后的前30年我国交通运输基础设施一直处在“短缺”状态下,不能适应经济的快速发展。改革开放后,我国政府逐渐重视基础设施产业在国民经济发展中的战略地位,加大了基础设施的投资力度,加快了交通运输的发展步伐。从1985年以后,我国交通运输业固定资产投资基本上保持在占GDP约6%的水平以上。近20年发展的规模和速度大大超过了前30年,综合运输体系的建设有了实质性的进展。交通运输基础设施总量规模迅速扩大,质量和技术装备水平大幅提高,整体结构明显改善,对国民经济发展的制约状况在不断好转。尤其电气化铁路、高速公路、远洋船队等从无到有,快速发展,并跃居世界前列,标志着我国交通运输在一些重要领域与发达国家的差距已大大缩小,一个颇具规模的现代交通运输体系已初步形成。与此同时,也存在许多方面的问题。
  (一)总体规模依然偏小,结构性矛盾比较突出
  我国幅员辽阔,人口众多,随着经济社会的不断发展,交通运输需求将会持续增长。如表1所示,我国按国土面积和人口数量计算的运输网络密度,在世界上处于较落后地位,与欧洲各国及美国等经济发达国家无法相比,就是与印度、巴西等发展中国家相比,我国仍存在较大差距。
  交通基础设施的缺乏,将对我国国民经济的高速发展造成严重障碍,特别是在主要运输通道上,客货运输能力严重不足,若不能尽快加以改善,国家提出的发展经济,保持经济持续稳定增长和提高人们生活水平战略,将会因交通的限制而难以实现。

表1  中国与其他国家运输网密度比较

资料来源:王慧炯、李泊溪、李善同:《可持续发展与交通运输》,中国铁道出版社,2000。
  与此同时,交通运输的结构性矛盾比较突出。目前我国的运输结构格局是在运输资源严重短缺的情况下形成的,各种运输方式之间缺乏合理的分工,市场范围交叉严重,各种运输方式在市场分工上没有充分发挥各自的比较优势,存在盲目竞争和无序竞争,这种结构性矛盾又进一步影响了运输效率的提高,降低了交通运输基础设施的供给能力。
  (二)技术装备水平较低,运输效率有待提高
  从总体上讲,我国交通运输的技术装备水平与发达国家有较大差距,如铁路在货运重载、客运高速、自动化管理方面发展缓慢,目前仍处于起步阶段;高等级公路仅占公路总里程的1%多一点,等外公路比重高达20%以上;内河航道基本上处于自然状态,高等级深水航道比重很小,能通行300吨级船舶的五级以上航道里程仅占12.3%;大部分港口装卸设备及工艺落后,效率低下;民航航空管制、通信导航技术及装备落后,已不适应民航的进一步发展。交通运输技术状况的参差不齐和运力结构的不合理,严重影响了运输效率的提高。
  (三)空间分布不平衡,不利于区域协调发展
  交通运输线路综合密度能够较准确地反映出一个地区的交通基础设施的水平。如表2所示,从绝对数看,西部的铁路营业里程、公路里程和内河航道里程公里数全部低于东中部地区,其中铁路营业里程和公路里程与东部接近,中部的铁路营业里程高于东部。但从交通运输线路综合密度来看,东中西呈现出明显的阶梯状发展差距,东部和中部分别为西部的2.7倍和2.3倍。以公路为例,新中国成立50多年来,特别是改革开放20年来,西部地区交通事业也得到了较快的发展。但其公路发展水平与东部地区相比仍存在着较大的差距,而且差距还在拉大。1980年东部地区公路密度是西部地区的4.2倍,到2000年差距扩大到近5倍;1980年我国西部地区二级以上公路里程占总里程的比重比东部地区仅少0.7个百分点,到1999年差距扩大到11个百分点;西部地区高级次高级路面比重比全国平均水平低10.3%,比东部地区低20.8%;县乡公路无路面里程和等外公路里程比重分别是东部地区的2倍和3倍;西部地区不通公路的乡镇、行政村分别为452个和41530个,占全国总数的76%和45%。交通运输基础设施的严重不足已经成为制约西部经济发展的重要因素。

表2  2000年全国东中西部交通运输线路长度与密度比较

注:交通运输线路综合密度=(铁路营业里程+公路里程+内河航道里程)/国土总面积。
资料来源:根据2001年《中国统计年鉴》和《西部大开发指南》整理计算形成。
  可以看出,目前我国东部、中部与西部在基础设施水平上存在较大的差距。总体看来,东部地区基础设施建设已经进入“基本适应型”,某些指标已经达到中等收入国家水平。中部地区的基础设施建设属于“随后——跟进型”,而西部地区则处于滞后状态,严重制约经济发展。因此,加快基础设施的发展,是国家产业政策的首要目标,更应该是西部产业政策的首要目标。   (四)管理体系不健全,影响了综合运输体系的形成
  我国目前的交通运输体系处于多头管理、条块分割的状态。在现行体制下,交通部、铁道部、民航总局分别负责城市以外的全国公路网和水运交通设施、铁路设施、民用航空运输设施的规划、建设、管理。建设部、公安部分别负责城市内部的交通设施规划建设、公共交通运输和城市道路安全及交通秩序的维持。一般说来,各部委的职能直接贯穿到地方各省厅局。管理机构的职能范围按行政区进行划分,造成效率低下和资源浪费。因此,有必要考虑建立权威性的协调机构,并由该机构对交通运输网络的规划进行综合协调,打破部门分割,建立统一的交通运输体系,以提高交通运输的总体效率。
  二、交通基础设施建设对我国区域协调发展的影响
  (一)基础设施建设与区域经济发展的关系
  交通运输和通讯等基础设施作为区域经济发展的基本条件,几乎被用于每一个生产和生活过程。虽然基础设施建设并不必然导致区域经济的增长,但基础设施建设不足则必然会限制区域经济的增长和居民生活水平的提高。
  从整个社会看,基础设施发展不足,严重制约着国民经济的发展,成为经济增长的“瓶颈”;从一个地区来看,基础设施发展不足成为地区经济发展落后、贫困的直接原因。没有基础设施的一定发展,不可能形成良好的投资环境,不可能促进地区经济的快速增长。根据国内学者的研究,基础设施水平与经济增长之间存在着正相关关系。我国基础设施状况较好的地区有:上海、北京、天津、江苏、山东、广东、辽宁、浙江、福建等省市。基础设施水平较低的有内蒙古、贵州、云南、西藏、青海、甘肃等省区。
  一项研究成果表明,以全国30个省、市、自治区的基础设施水平指标和人均国民收入为样本,分别计算出了交通运输等七类基础设施与人均国民收入增长之间的相互关系依次为:邮电通讯、交通运输、学校教育、卫生保健、能源供给、环境保护和社会福利,除社会福利的相关系数不到0.5外,其余的都接近0.8。这说明除社会福利外,其他所有类型的基础设施水平都与地区的经济增长存在很强的相关关系,其中邮电通讯的相关系数最高,其次是交通运输,其相关系数都在0.9以上,从而进一步证实了邮电通讯和交通运输在区域经济发展中所起的重大作用。只有现代化的交通运输和通讯设施,才能使各种资源在区域间自由地、便捷地流动,在全社会范围内实现资源的优化配置。
  (二)基础设施建设对区域协调发展的作用
  改革开放以来,我国经济快速发展,各地区经济都实现了较快的增长。但由于发展起点的差异、自然和社会经济环境方面的差异以及所采取的不同发展战略,各地区经济增长速度表现出较大的不同,使得地区发展的差距呈现出扩大的趋势。我国目前的地区差距不仅在发展中国家是比较大的,和发达国家历史上地区差距大的时期相比也是不小的。东部地区和中西部地区之间的差距及其差距进一步扩大的趋势正在带来一系列不良的甚至是严重的经济和社会问题。因此,重视并实施区域协调发展战略,正在成为“十五”计划时期以及将来一段较长时期我国社会经济发展中的一项重要任务。加强落后地区特别是西部地区的基础设施建设对于实现区域协调发展具有重要的作用。
  1.促进国家总体发展目标的实现,增强国家竞争力
  国家总体发展目标是,综合国力的增强,人民生活水平的提高,和国家整体国际竞争力的提升。因此,综合国力的增强和国家整体竞争力的提升有赖于广大的中西部地区的开发和发展,有赖于中西部地区人民生活水平的提高。加强相对较为落后的西部地区的基础设施建设,有利于促进西部的开发和发展。同时,西部地区资源丰富,急待大规模开发。加强西部基础设施建设,可以带来国内投资需求的巨大增长,增加消费总需求。
  2.逐步缩小地区之间居民生活福利水平的差距
  地区差距是一个受到全社会普遍关注的问题,对其必须有一个全面的认识。我国仍处在社会主义初级阶段,经济发展水平较低,又面临着激烈的国际竞争,在处理地区之间的关系时,还不具备把地区之间的公平放在首要地位的条件,必须继续坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,对于地区差距既要有一个全面、客观的认识,又要明确解决这一问题的阶段目标及其步骤。(1)地区差距的形成是历史的、地理的、人文的、区位的等多方面因素共同作用的结果。(2)地区差距要在共同发展的基础上逐步缩小。在目前的中国,还必须是鼓励有条件的地区发展的更快一些,以带动落后地区的发展。(3)缩小地区差距的重点应放在缩小居民生活福利和社会发展水平方面的差距。经济发展的最终目的是提高居民生活福利水平。从国际经验来看,完全消除地区之间的经济发展差距几乎是不可能的,而通过一定的政策手段逐步缩小地区间居民生活福利水平的差距却是非常有可能实现的。(4)当前地区发展的迫切任务是,使贫困地区摆脱贫困,使尚未脱贫的数千万人口能够过上温饱有余的生活。
  3.促进地区分工与协作,发挥地区比较优势,形成合理的地区分工布局
  我国地理空间比较广阔,自然资源分布不均,交通通讯等基础设施的状况对于地区间的要素流动具有重要的影响。加强基础设施建设,能够降低生产要素流动成本,有利于资源的有效开发和资金、技术、人才的合理流动,促进地区分工与协作,形成合理的地区分工布局,避免“大而全”、“小而全”和重复引进、重复建设所带来的资源使用的低效益和无谓浪费,提高整个区域经济的效益。
  4.消除地区壁垒,建立全国统一市场
  我国“分权让利”的改革在提高了地方发展经济的积极性的同时,也强化了地方的利益主体意识。在各地区之间的市场竞争中,地方政府在不同的时期筑起了程度各异、形式多样的贸易或要素流动壁垒,导致了地区封锁和市场分割,影响了地区之间的分工协作和资源的配置效率,延缓了全国统一市场的形成。尽管地方保护的原因不是因为基础设施滞后引起的,但加强基础设施建设和区域间的通道建设,可以为进一步加强地区间的竞争与交流创造条件,从而对地方保护形成压力,有利于消除地区壁垒,建立全国统一市场。
  5.促进民族团结,保持社会稳定
  落后地区与发达地区之间社会经济发展水平差距的扩大容易导致产生各种社会经济问题甚至民族矛盾,导致社会不稳定。东西部地区之间对导致产生地区发展差异的原因具有各自不同的认识,这种认识上的差异反映出东西部发展不平衡可能会引发各种矛盾和冲突。同时,我国56个民族中有41个民族居住在西部,加强西部基础设施建设有利于缓解地区矛盾,增强西部地区各少数民族与东部的经济、文化交流,促进民族团结,保持西部地区的社会稳定。
  6.实施可持续发展战略
  可持续发展战略已成为全人类共同的行动纲领,它包括如下内容:(1)实现代际公平。所有的发展既要满足当代人的需要,又要以不损害后代人满足自身需求的能力为前提;(2)投资于自然资本,即将一部分经济资源从其它用途转移到保护和改善自然环境。同时还应投资于旨在补偿自然资本的枯竭和减少的技术创新等活动。(3)强调经济增长的质,而不是经济增长的量。应避免单纯依靠扩大资源的消费来增大经济的总量,要以尽可能低的资源消耗来达到提高人民生活质量的目的。(4)建立公平的分配原则,实现发展的公平性,消除贫困。
  三、基于区域协调发展的非平衡基础设施发展战略
  根据我国“十五”地区协调发展战略以及各地区的具体情况,本文认为目前我国的基础设施发展战略应当是一种基于区域协调发展的非平衡增长战略,即在东部和中部实行基础设施与经济发展“同步型”的发展战略,在西部实行基础设施“适度超前”的发展战略。
  西部基础设施“适度超前”发展战略的长期目标是为了促进各个区域协调发展,而且各区域内部基础设施产业同直接生产活动之间也将保持均衡,不存在由一方的严重短缺所造成的另一方资源的闲置状态。其实施的前提条件是:
  ——我国经济已经不再是极其落后的经济发展的初始阶段,虽然经济还不发达,但已经具备了相当的经济规模,资本也不是特别稀缺,需要也有能力对基础设施进行大规模的投入。
  ——社会各方面,包括政府、企业和其他经济单位对经济活动已具有一定的预见能力,能够较为科学地进行基础设施规划。
  ——基础设施产业不存在过剩状态,总体上还不能够满足社会的需要。
  我国东部和中部地区人口稠密,居民收入水平较高,自身市场容量较大,经过20多年的高速发展,整体已经接近或达到中等发达国家的经济水平,基础设施的发展战略应该而且能够从“跟进——随后型”调整为“同步型”。西部地区人烟稀少,居民收入水平较低,自身市场狭小,发展基础薄弱。为实施西部大开发战略,促进西部地区经济较快增长,吸引更多的投资,必然采取基础设施“适度超前”的发展战略。而且,在全国统一规划之下,为打通西部与东部和中部的联系,建立统一市场,中央财政将在一定程度上对西部地区的基础设施建设给予援助和优惠政策。因此,在东部和中部实施基础设施“同步型”发展战略的同时,也将带动西部地区基础设施的适度超前发展。
  四、我国未来的区域经济空间基本构架与西部基础设施规划
  (一)我国未来区域经济的空间架构
  20世纪末,中国已经形成了“开”形的区域经济发展骨架和若干个经济增长核心区。沿海地带是中国经济发展的一级轴线,长江干线沿岸地带、京广铁路沿线和陇海——兰新沿线及黄河中上游地区是3条二级轴线。随着中国区域经济的不断发展,这些轴线的人口密度和经济密度会逐渐增加,轴线也随之升级,与沿海地带一起构成全国性的一级轴线。长江沿岸干线地带包括东起上海、西至重庆的长江干流沿岸地区,这里自然条件优越,经济基础雄厚,工农业都比较发达,是带动华中和西南地区经济开发和发展的重要轴线;京广铁路是沟通中国中部地区南北交通运输的大动脉;陇海——兰新沿线及黄河中上游地区,是中国能矿资源丰富、原材料工业发达的地区,也是带动中国西北部内陆地区经济开发和发展的主要轴线。
  在“开”形一级发展轴上,将形成十大全国性或大区性的经济增长核心区。珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群和环渤海城市群为一级核心区,辽中南城市群、武汉地区沿江城市带、重庆地区沿江城市带、郑洛汴城市群以及以西安、兰州、乌鲁木齐为核心的城市群将成为大区性的二级经济增长核心区,对相应地区的经济发展起着带动作用。
  5纵5横10条二级开发轴线是:哈大线、京九线、焦枝——枝柳——黎湛线、宝成线、成昆线及包兰线、浙赣——湘黔——贵昆线、南疆铁路沿线、南昆南北线以及在建的神黄铁路。
  另外,中国西部和北部沿边地区作为中国与周边国家经济联系的交接点,正在得到迅速发展,它将成为中国21世纪独具特色的发展轴。
  (二)西部基础设施规划的原则
  1.全国统一规划原则。西部地区基础设施规划与建设必须服从于全国统一的规划,要求重点规划与建设西部与东部、中部之间、西南地区与西北地区之间、以及西部地区与国外的运输与通讯通道。
  2.重点开发原则。在广阔的西部地区内部也存在着发展条件和发展基础的差异,实行全面推进式的基础设施建设显然是不现实和不合理的。西部地区基础设施建设应从主要的运输、通讯通道开始,并逐步沿一定的轴线(如公路、铁路、河流、边界等等)扩张,直至覆盖整个区域。
  3.有序开发原则。西部基础设施建设是一项复杂的系统工程,也要有一定的顺序。应当以公路建设为重点,加强铁路、机场的建设。
  (三)西部基础设施规划的重点内容
  西部地区综合交通体系建设是一项长期艰巨的任务。在全国综合交通规划的大框架下,未来一段时期西部地区综合交通建设重点应当是:
  1.尽快打通西部地区连接中、东部地区的运输大通道。通过对现有铁路、公路、内河、民航、管道等运输设施的改扩建与新线的建设,使综合运输大通道的建设有实质性进展。
  2.加强西南、西北地区间的运输通道、西部地区内的干线运输网络以及交通枢纽的建设,同时,加强国防、边防公路与农村公路建设。
  3.尽快打通通江达海与口岸运输通道。要改变目前西部地区对周边国家运输通道数量过少的状况,新辟通往周边国家的国际运输通道,改善口岸运输条件,以满足西部地区对外开放的需要。特别是在中亚地区政治动荡和美国在该地区军事存在的新情况下,进一步加强包括满洲里口岸等在内的新陆桥运输通道,对于推动与俄罗斯的经济贸易合作,加强我国的向北开放和提高欧亚大陆桥的安全性与保障通畅将具有重要意义。
  五、如何更好地促进区域协调发展:政策与建议
  国内外的经验表明,加快落后地区的开发,促进区域的协调发展,必须把交通及通讯基础设施建设放在首位,这是改善落后地区投资环境,吸引私人投资的最重要的措施之一。西部经济的腾飞有赖于基础设施建设的超前发展,国家应在统一规划和科学论证的基础上,给予重点扶持和安排。在投资方式上,借鉴国外及我国东部地区的经验,拓宽融资渠道,进行制度创新,有效地激励地方、企业、个人和外资共同投资和建设。通过适当超前的基础设施建设,为落后地区的经济开发创造必要的条件。
  (一)发挥各级政府在基础设施建设中的先导和主导作用
  在西部大开发基础设施规划与建设的过程中,政府的作用是至关重要的。西部的基础设施,尤其是交通运输基础设施的属性在相当长一段时期将更多地表现为公益性,依靠市场机制无法解决全部甚至大部分基础设施的建设与经营管理问题。为了改善西部地区的投资环境,吸引更多的私人投资和国外投资,各级政府必须发挥先导和主导作用。
  中央政府应制定好西部基础设施建设的中长期及短期开发规划和优惠政策,增加国家财政资金与政策性贷款向西部地区的投入,提高中央政府基础设施投入在西部的比重,支持西部地区交通设施建设,直接承担西部与东部、中部之间、西南与西北之间以及西部与国外的交通运输及通讯通道建设的部分投资。虽然中央政府的投资在我国全社会投资中的比重比较小,但是,作为一种引导性的力量,还是十分重要的。另外,为提高中央政府基础设施投入资金的利用效率,可以考虑,将这笔资金改作为政府利息补贴,或社会投资补贴,以吸引更多的社会资金投入西部基础设施建设中来。
  地方政府要抓住促进西部大开发的机遇,用足用好中央政府的各项政策与措施,重点投资省际以及各省、自治区内部的交通及通讯设施,改善自身的投资环境。
  (二)西部基础设施建设必须有适度的倾斜政策
  落后地区没有政府的适度倾斜政策是难以形成自我造血功能的。落后地区的发展需要外界的推动,如果没有足够的优惠力度,生产要素是无法被吸引到落后地区的。实施“正向的区域政策”,即制定鼓励经济相对落后地区发展的区域倾斜政策。
  1.制定有利于西部基础设施建设的财政政策。建立规范化的以均等化为目标的转移支付制度,加大对西部地区的转移支付力度;允许省级地方政府发行一定量的地方债券,主要用于基础设施、基础产业的投资方向;调整中央与西部地区增值税和消费税的共享比例;调整企业所得税划分方法,将按行政隶属划分改为中央与地方共享等等。
  2.采取更为灵活的政策,吸引国内外投资参与西部地区交通等基础设施建设。如在西部地区放开中外合资、合作建设交通基础及通讯设施与经营项目的股比限制;对投资者予以土地开发、或利用其它资源开发的特许经营权,进行投资效益综合补偿;政府对投资者给予必要的投资回报补贴。
  3.放宽西部收费政策的限制。如放宽西部地区公路收费标准限制等。
  (三)发挥市场机制的基础作用
  尽管西部基础设施表现为一定的公益性,需要政府发挥先导和主导的作用,但市场机制仍然能够在基础设施的融资、建设、经营与管理中发挥基础性作用。
  1.实行投融资制度创新,开拓资本市场融资渠道,大力引导私人投资。如政府可以通过补贴或担保使基础设施经营企业获得合理的收益,以便使其能够通过股票上市或发行债券在资本市场融资以获得建设资金。
  2.放松西部基础设施产业的市场进入与价格管制,引入适度的市场竞争,提高基础设施的运营效率和经营效益。
  (四)树立基础设施规划建设与经营管理并重的观点
  在发展中国家或比较落后的地区,基础设施网络系统通常因少量“瓶颈”而影响整体效益的发挥,因此,必须树立基础设施规划建设与经营管理并重的观点,建立适合我国西部的基础设施市场化商业运营机制。许多国家投资建成了失当的基础设施,或提供了标准有误的服务。因此,在西部基础设施建设的过程中,应同样重视基础设施的数量增加和基础设施的质量改善。通过基础设施服务方面的制度创新,努力创造基础设施建设与经营的竞争性市场环境,扩大基础设施服务部门和企业的管理及财务自主权,放松对基础设施的市场进入和价格的管制,提高基础设施投资的效益和提供服务的效率。
  为更有效提供基础设施服务,基础设施的经营管理应该进行三项机构和政策改革:
  1.按商业原则经营。为基础设施服务的提供者确定明确的业绩标准,根据收取的费用制定内容完善的预算,赋予其管理和财务的自主权。具体可采用委托经营、特许经营、联合经营等方式,政府应因此而不再对管理进行具体的干预,而应在必要时提供一定的补贴,以实现社会目标,如公共(普遍)服务义务等。
  2.扩大竞争。安排基础设施服务的提供者为以下内容展开竞争:为全部市场(如企业为独家经营一个港口、机场或一条公路、铁路10年的经营权投标)竞争,为一个市场内的客户竞争(如电信公司为服务使用者竞争)。
  3.在基础设施的项目设计和经营方面,应更多地吸收使用者参与,在那些商业性和竞争性活动都不足以提供必要的信息以使提供者对消费者更加负责的领域,更应该如此。使用者和其他有关方面的参与,可以包括项目计划阶段的咨询,对经营和维修的直接参与以及监督等工作。
发展战略和区域经济研究部
冯杰 于军(中信证券研发部)


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